ადგილობრივი თვითმმართველობა დემოკრატიულ სახელმწიფოში

სახელმწიფო ფუნქციების ჯეროვნად განხორციელებისათვის საჭიროა ხელისუფლების ორგანოთა ოპტიმალური სისტემის ჩამოყალიბება.

ცხადია, არსებობს არაერთი მოდელი, რომელიც ხელისუფლების მოწყობასა და ფუნქციების გამიჯვნას განსაზღვრავს. მაგრამ ისიც ცხადია, რომ ყველა მოდელი ერთნაირად არ მოერგება კონკრეტულ სახელმწიფოს, იმ მარტივი მიზეზების გამო, რომ ყოველი ქვეყანა უნიკალურია თავისი ისტორიული გამოცდილებით, გავლილი გზით, ტრადიციებითა და ქვეყანაში ისტორიულად ჩამოყალიბებული ურთიერთობით. ხელისუფლების დანაწილებისას უმნიშვნელოვანესია მმართველი რგოლების ორგანიზაციული დანაწილება: სახელმწიფოს ძირითადი ფუნქციები გადანაწილებული უნდა იყოს სხვადასხვა ორგანოებზე იმდაგვარად, რომ არც ერთ მათგანს არ შეეძლოს მთელ სახელმწიფო ხელისუფლებაზე კონტროლის მოპოვება.

ასევე უმნიშვნელოვანესი მომენტია ხელისუფლების პერსონალური დანაწილების საკითხი: ხელისუფლების ერთი შტოს წარმომადგენელი, როგორც წესი, არ შეიძლება ფლობდეს ხელისუფლების მეორე შტოს თანამდებობას.

ხელისუფლების დაყოფა აუცილებელია, რათა თავიდან იქნეს აცილებული ძალაუფლების კონცენტრირება ერთი ადამიანის ხელში, რაც უდიდეს საფრთხეს წარმოადგენს დემოკრატიისათვის. წარმომადგენლობითი ორგანოები პასუხისმგებელნი არიან ადგილობრივი პოლიტიკისა და კანონმდებლობის ფორმირებაზე, ხოლო აღმასრულებელი ხელისუფლება და საჯარო მოხელეები - პოლიტიკისა და კანონების რეალურ ცხორებაში გატარებაზე.

დემოკრატიულ სახელმწიფოთა უმრავლესობაში ხელისუფლება ფუნქციურად დაყოფილია მის წარმომადგენლობით, აღმასრულებელ და სასამართლო ორგანოებს შორის, აგრეთვე, ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებებს შორის, ხოლო მათი უფლებამოსილებები გამიჯნულია ერთმანეთისგან. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის თანამედროვე გაგება მოიცავს:

ა) სახელმწიფო ხელისუფლების ჰორიზონტალურ და ვერტიკალურ გამიჯვნაგადანაწილებას, ანუ სახელმწიფო ხელისუფლების განხორციელებას იერარქიულად დამოუკიდებელი, საკუთარი უფლებამოსილებების მქონე სხვადასხვა განშტოების მიერ, ჩვეულებრივ, ცენტრალური ხელისუფლების სამ განშტოებას ასახელებენ: საკანონმდებლოს, აღმასრულებელსა და სასამართლოს, თუმცა, ბოლო დროს, არცთუ იშვიათად, მის განშტოებად ასევე მოიხსენიება საპრეზიდენტო, საკონტროლო, საზედამხედველო, საარჩევნო და სხვა ხელისუფლებაც.

ბ) კონტროლისა (ურთიერთშეკავების) და გაწონასწორების წესებს, რომელთა მეშვეობითაც სხვადასხვა განშტოებას შეუძლია დანარჩენი განშტოებანი გააკონტროლოს და წინ აღუდგეს მათ მიერ ძალაუფლების ბოროტად გამოყენებას ან/და თავისი უფლებამოსილების ფარგლებიდან გასვლა;

გ) განშტოებათა თანამშრომლობას, რაც განპირობებულია განშტოებათა ერთგვაროვანი სახელმწიფოებრივი ბუნებით. სახელმწიფო პოლიტიკის ძირითად საკითხებში ხელისუფლების ყველა განშტოების მოქმედება ურთიერთშეთნხმებული უნდა იყოს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, შეუძლებელი იქნება სახელმწიფოს მართვა, რაც გამოიწვევს ანარქიასა და საზოგადოების ინტერესების შელახვას.

ხელისუფლების ზოგადი, ოპტიმალური ორგანიზაციის პრობლემის მნიშვნელოვანი შემადგენელი ნაწილია ტერიტორიული თვითმმართველობის საკითხი.
ის ფაქტი, რომ ადინისტრაციულ ორგანოს დაკისრებული აქვს ესა თუ ის უფლებამოსილება, არ წარმოშობს იმის ვალდებულებას, რომ ყველა საკითხი ამ ორგანომ უნდა გადაჭრას. ადგილზე წამოჭრილი ყველა პრობლემის გადაწყვეტა ობიექტურად მართლაც ძალიან რთულია ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებისათვის.

ამის გათვალისწინებით, რეალურ გამოსავალს წარმოადგენს ის, რომ გარკვეული უფლებამოსილებები მიენიჭოს ადგილზე მოქმედ ქვესტრუქტურებს, ან სხვა ადმინისტრაციულ ორგანოებს ( მაგ: ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს), თუ მოხდება მათ შორის უფლებამოსილებათა სწორი, ზუსტი განაწილება, რაც უზრუნველყოფს სახელმწიფო ხელისუფლების ეფექტურ და გამართულ ფუნქციონირებას.

ხელისუფლების ორგანოებს შორის უფლებამოსილებების განაწილების ორი შესაძლებლობა არსებობს: დეცენტრალიზაცია და დეკონცენტრაცია. დეცენტრალიზაცია ნიშნავს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტის უფლების მიცემას ადგილზე არჩეული ხელისუფლების ორგანოებისათვის, მათთვის კანონით მინიჭებულ უფლებათა ფარგლებში, ცენტრისგან დამოუკიდებლად და მისი ზედამხედველობის ქვეშ. დეკონცენტრაცია არის ცენტრალური ხელისუფლების გადანაწილება, კონტროლის მექანიზმების გადაცემა ტერიტორიულ ერთეულებში ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენლებზე.

დეკონცენტრაციის დროს ადგილებზე იქმნება ცენტრალური ადმინისტრაციული ორგანოს სტრუქტურული ქვედანაყოფი, იქვე წარმოქმნილი საკითხების გადაწყვეტის მიზნით. იმის გამო, რომ იგი არ არის დამოუკიდებელი ორგანო, უფლებამოსილების განხორციელება ცენტრალური ადმინისტრაციული ორგანოს სახელითა და პასუხისმგებლობით ხორციელდება.

დეკონცენტრაციის მეთოდს იყენებს თითქმის ყველა მსხვილი ცენტრალური სახელმწიფო სტრუქტურა. მაგ., საქართველოს შინაგან საქმეთა, განათლებისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროები. ზოგიერთ  სახელმწიფო ორგანოს არ უჩნდება ტერიტორიული ქვესტრუქტურის შექმნის და მათი მეშვეობით საკუთარი უფლებამოსილებების განხორციელების აუცილებლობა, მაგ., საქართველოს ეროვნულ ბანკს.

დეკონცენტრაციისაგან განსხვავებით, დეცენტრალიზაცია არის საკუთარი უფლებამოსილებების გადაცემა ადგილზე ფუნქციონირებად ადმინისტრაციული ორგანოებისთვის, რომლებიც საკუთარი სახელითა და პასუხისმგებლობით ახორციელებენ მათთვის გადაცემულ უფლებამოსილებებს. დეცენტრალიზაცია შესაძლებელია მხოლოდ კანონით, დეკონცენტრაციისათვის კი საკმარისია ცენტრალური ადმინისტრაციული ან მისი ზემდგომი ორგანოს ნორმატიული აქტი. დეცენტრალიზაცია მოიცავს ოთხ ძირითად კომპონენტს: პოლიტიკურ, ადმინისტრაციულ, ფისკალურ და ეკონომიკურ დეცენტრალიზაციას:

· პოლიტიკური დეცენტრალიზაცია - მოსახლეობისთვის ადგილობრივ დონეზე წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევის უფლების მიცემა, კანონოთ განსაზღვრული საკუთარი (ექსკლუზიური) უფლებამოსილების ფარგლებში მათთვის პოლიტიკურ გადაწყვეტილებათა მიღების უფლების მინიჭება (დევოლუცია).

· ადმინისტრაციული დეცენტრალიზაცია - თვითმმართველობის ორგანოებისთვის უფლებამოსილებათა გადაცემა სახელმწიფო საქმეების მართვისა და საჯარო მომსახურების სფეროში;

· ფისკალური დეცენტრალიზაცია - ცენტრალური ხელისუფლების მიერ თვითმმართველობისთვის კომპეტენციათა განსახორციელებლად აუცილებელი ფინანსების და აქტივების/ გადასახადების განკარგვის უფლების გადაცემა.

· ეკონომიკური დეცენტრალიზაცია - პრივატიზაციისა და ზედმეტი სახელმწიფო რეგულაციებისგან, ბიუროკრატიული ბარიერებისგან ეკონომიკური განვითარების გათავისუფლების პროცესი, საჯარო-კერძო თანამშრომლობის ფორმების განვითარება.

დეცენტრალიზაციის პროცესის ამ ოთხი მიმართულებიდან ბოლო ათწლეულებში საქართველომ მეტ-ნაკლებად განახორციელა ცალკეული ღონისძიებები, მაგრამ დღემდე არ არის ჩამოყალიბებული, პოლიტელიტისა და საზოგადოების მიერ გააზრებული და ერთიანი ხედვა, თუ მთლიანობაში როგორ უნდა ხორციელდებოდეს ძალაუფლების ვერტიკალურად, ზემოდან ქვემოთ გადანაწილება. ამ მიმართულებით ცვლილებები ურთიერთწინააღმდეგობრივად და არასრულად ხდება, ხშირია გადახვევა ადრე აღებული კურსიდან და ცალკეულ წარმატებებს ხშირად სტაგნაცია და მართვის ცენტრალიზებული მეთოდების აღდგენა მოსდევს. განვლილ ათწლეულებში ქართული პოლიტიკური ელიტა დეცენტრალიზაციის შეფერხების მიზეზად ასახელებდა იმ გარემოებას, რომ ქვეყნის წინაშე ბევრად უფრო მნიშვნელოვანი საკითხები იდგა.

ამ მოსაზრებას საფუძველი მართლაც გააჩნია: პოლიტიკური და ეთნიკური კონფლიქტების, ცენტრალიზებული ეკონომიკის მოშლისა და ახალი, საბაზრო ურთიერთობების დამკვიდრების გაჭიანურების, ადამიანური და ფინანსური რესურსების ქრონიკული დეფიციტის პირობებში მართლაც ძნელი იყო, ქვეყანას ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარებაზე ეფიქრა. ამასთან, XXI საუკუნის პირველ ათწლეულში სხვა, შედარებით წარმატებით გატარებული რეფორმები სახელმწიფო რესურსების მაქსიმალურ მობილიზაციას მოითხოვდა. დეცენტრალიზაცია როგორც სხვა პოსტსოციალისტური ქვეყნებისთვის, ასევე საქართველოსთვის რთული პროცესია და მას წინააღმდეგობები ახლავს, კერძოდ: მმართველობის ძველი პრაქტიკა და წარსულის ინერცია, რომელიც მენტალობასთან და ძველი ინსტიტუტების დაბალ ეფექტიანობასთან არის დაკავშირებული.

შესაბამისად; ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს შორის კონსტრუქციული ურთიერთობის ნაკლებობაა. თვითმმართველობას ესაჭიროება მოქმედების თავისუფლება, რაც ნიშნავს მუნიციპალური ორგანოების უფლებას, ცენტრალური ხელისუფლების ნებართვის გარეშე მიიღონ გადაწყვეტილება კონკრეტულ პრობლემებზე. აუცილებელია ფისკალური დეცენტრალიზაციის გაღრმავება. ეს მხოლოდ ფინანსების ან რესურსების გადაცემას კი არ უნდა ნიშნავდეს, არამედ მიზნად ისახავდეს ადგილობრივი ბიუჯეტების, გადასახადების და ფინანსების სფეროში ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილების გაზრდას. ასევე, აუცილებელია შესაბამისი ქონების, სხვა მატერიალური რესურსების გადაცემა ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის. დემოკრატიული სისტემის ეფექტური ფუნქციონირებისათვის აუცილებელია ძალაუფლების დაყოფა ხელისუფლების სხვადასხვა დონეებს შორის, ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებას შორის კომპეტენციების მკაფიოდ და სამართლიანად გამიჯვნა. დემოკრატიული სისტემებისთვის მიუღებელია ფუნქციათა დუბლირება ან ცენტრალური ხელისუფლების დომინირება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზე.

გაზიარება